Éric Landot Brèves et articles, Contrats, gestion publique et aménagement (dont domaine public), Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...), Transitions, environnement et intercommunalité (dont finances), Urbanisme, construction et immobilier

CZABAJ : après la pichenette de la CEDH ; la baffe de la Cour de cassation. Tentative de synthèse opérationnelle…. [article et vidéo]

Nouvelle diffusion en raison de l’ajout d’une vidéo très courte (4 mn) en complément de cet article qui, lui, se veut bien plus détaillé 

Czabaj… c’est l’histoire d’un produit que le Conseil d’Etat a concocté tout seul dans son coin alors que, pour le juge administratif, le bonheur aurait pu résulter d’un simple coup de fil (une demande de modification de l’article réglementaire du CJA eût suffi…). 

Puis voici qu’on découvre que ce produit inventé sur-mesure s’exporte mal. Très mal. Faut dire que maltraiter à ce point le principe de sécurité juridique (du point de vue du requérant) au nom du principe de sécurité juridique (du point de vue de l’administration), c’était un peu fort de café. 

Il y a quelques mois, c’était la CEDH qui n’en voulait pas (en tous cas pas sans délai de prévenance). 

Maintenant, c’est la Cour de cassation qui refuse ce produit. Czabaj va donc bien rester, au moins à court terme, un produit domestique, réservé au marché intérieur qui est celui du juge administratif français. Et encore sans être applicable aux affaires en cours avant cette décision… Mais dès que l’on ira sur les brisées du juge judiciaire, adieu la décision Czabaj et ses commodités pour les administrations.  

Image générée par Chat GPT. On reconnait sa signature (un bras en trop)

Faisons le point sur un naufrage qui a commencé par l’enfumage « Czabaj » et qui va devoir se finir en opération débourbage, pour ne pas dire de déminage. 

Et voyons cela par ordre chronologique :

  • I. Czabaj, la naissance (au nom d’un principe de sécurité juridique en grande forme)
  • II. Czabaj, la croissance (avec fort peu de freins, et des extensions encore cet été 2023)
  • III. Czabaj, la discordance (avec une censure non du principe, mais de son application immédiate. Ce qui d’ailleurs ne manque pas de sel à plusieurs titres)
  • IV. Czabaj, les contentieux anciens, morts-vivants, en résurgence  (avec un mode d’emploi à sécuriser différemment selon les cas)
  • V. Czabaj, côté judiciaire, la déchéance
  • VI. Czabaj, tentative de synthèse : des différences selon les instances 
  • VII. Synthèse via une courte vidéo (4 mn)

 

NB : les titres en rouge indiquent ce qui est nouveau. 

 

 

I. Czabaj, la naissance (au nom d’un principe de sécurité juridique en grande forme)

 

Entre la défense de la légalité des actes (et donc la sanction des actes illégaux) et la sécurité juridique (et donc la non sanction des actes illégaux au delà d’un certain délai), l’équilibre ne cesse, depuis quelques années, de progresser en défaveur de la légalité des actes.

Bref, nous vivons en des temps où prévaut le principe de la sécurité juridique. Bref, celui de la tranquillité pour les auteurs d’actes administratifs illégaux passé un certain délai.

A la base, on avait un texte de la partie réglementaire du Code de justice administrative qui posait que faute de notification en bonne et due forme des voies et délais de recours, pour les actes individuels, c’était sans condition de délai que pouvait agir un requérant.

Plutôt que de demander au pouvoir réglementaire de modifier ce texte (le bonheur juridique pouvant être aussi simple qu’un coup de fil…), il a plu au Conseil d’Etat de se simplifier la tâche en posant que cette règle devait être contre-balancée par un principe de sécurité juridique conduisant donc à ce fameux délai indicatif d’un an au delà duquel le requérant ne peut plus agir.

Ainsi les actes individuels non notifiés ou mal notifiés  ne peuvent-il plus être attaqués indéfiniment (un délai — indicatif — d’un an pour engager un recours étant alors appliqué par le juge mais avec des modulations au cas par cas). Voir :

 

Ce mouvement n’est pas isolé. Ainsi :

 

Dès lors, pour emprunter une formule vue sur twitter, brillamment concoctée (avec un brin d’excès certes) par un confrère (#Grégory‏ @sisyphe1801), la « sécurité juridique n’a plus de limite »…. disons qu’elle en a de moins en moins. D’autant que la jurisprudence Czabaj, pour ne s’en tenir qu’à elle, a connu depuis lors une croissance impressionnante.

 

 

 

II. Czabaj, la croissance (avec fort peu de freins, et des extensions encore cet été 2023)

 

Cette jurisprudence a été étendue :

 

NB en cas de fraude, des solutions subtiles s’imposent. Voir :

 

A noter : le pli recommandé, même non retiré, fait courir le délai indicatif d’un an de la jurisprudence Czabaj (CAA Nantes, 4 mars 2022, n° 21NT01507 ; voir ici cette décision et notre article).

Cependant, le juge tient compte aussi du comportement de l’administration à ce stade. Voir :

 

Citons quelques évolutions récentes de cette jurisprudence :

  • Les contentieux « Tarn-et-Garonne » se sont « Czabajisés »
    En effet, le Conseil d’Etat a, par deux décisions du 19 juillet 2023 (Société Seateamaviation, n° 465308, aux tables du rec. ; voir aussi n° 465309 du même jour), précisé le cadre d’application de la jurisprudence Czabaj aux contentieux Tarn-et-Garonne voire aux litiges régis par la jurisprudence Tropic… ce qui mettait fin à quelques divergences entre CAA.Traduit en bon français, cela veut dire que pour ces contentieux contractuels, le délai de recours est de deux mois « à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées » (ce que le juge apprécie parfois avec souplesse) MAIS que faute de ces mesures, s’applique un délai de recours indicatif d’un an.
    Voir :

  • cet été, par un important avis contentieux, à publier en intégrale au recueil, le Conseil d’Etat a posé que l’on peut avoir double ration de Czabaj (Conseil d’État, avis ctx, 12 juillet 2023; n° 474865, au recueil Lebon ; voir ici cet avis et notre article) :
    • que le délai d’un an est bien interrompu par un recours administratif, gracieux ou hiérarchique… avec même un possible départ d’un  nouveau délai indicatif d’un an si à l’issue dudit recours se trouve de nouveau une décision non notifiée ou mal notifiée en termes de voies et délais de recours (mais bon là cela fait un bis repetita un peu honteux pour l’administration )
    • que la demande d’AJ interrompt également ce délai de la jurisprudence Czabaj.
  • cet été toujours, le Conseil d’Etat a eu à répondre à une autre question : que se passe-t-il si ensuite ledit requérant se trompe, lui aussi, et saisit, à tort le juge judiciaire ? Le délai indicatif d’un an est-il interrompu par la saisine, erronée, de ce juge ?
    La réponse de la Haute Assemblée à cette question est que le délai d’un an s’apprécie avec pour date de fin la saisine du juge judiciaire… à charge pour le requérant de saisir le juge administratif dans les deux mois à compter de la date où le juge judiciaire s’est irrévocablement déclaré incompétent)
    Voir ici cette décision et notre article : Conseil d’État, 5 juillet 2023, n° 465478, aux tables du recueil Lebon

 

 

III. Czabaj, la discordance (avec une censure non du principe, mais de son application immédiate. Ce qui d’ailleurs ne manque pas de sel à plusieurs titres)

 

Mais voici que l’arrêt CZABAJ est, ensuite, écorné, en novembre 2023, d’un petit tour à Strasbourg.

Devant la CEDH, en effet, des requêtes avaient été déposées relatives à l’application immédiate en cours de procédures du revirement de jurisprudence relatif aux délais de recours opéré par le Conseil d’État dans un arrêt du 13 juillet 2016. En application de cette jurisprudence, les recours en annulation introduits par les requérants ont été jugés tardifs soit par le tribunal administratif alors que la requête avait été enregistrée avant le 13 juillet 2016, soit par la cour administrative d’appel.

Les requérants se plaignent sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention. La requérante no4 invoque les articles 6 et 13 de la Convention : toutefois les griefs relatifs au droit d’accès à la justice sont à examiner sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention dans la mesure où il est applicable plutôt que sous celui de l’article 13 (voir notamment, Kudłac. Pologne [GC], no 30210/96, § 146, CEDH 2000 XI).

Le requérant no 1 soutient également sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention qu’il avait une espérance légitime d’obtenir la jouissance effective de son bien et que l’application en cours d’instance de la jurisprudence du Conseil d’État a porté atteinte à son droit au respect de ses biens.

Les requêtes (Mikael LEGROS contre la France et 3 autres requêtes) avaient pour numéros (cliquer sur les liens ci-dessous permet d’accéder au dossier) :

 

Les deux questions étaient donc in fine et après légère requalification :

  1. Est-il contraire à la CEDH (Convention européenne des droits de l’homme) que l’on méconnaisse ainsi le droit écrit. Dans l’affirmative, une telle violation relèverait-elle de ce que peut censurer la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH ; institution siégeant à Strasbourg et dépendant du Conseil de l’Europe) ?
  2. Surtout, n’aurait-il pas fallu n’appliquer ce revirement de jurisprudence qu’aux cas futurs (bref, appliquer une sorte de « jurisprudence AC! CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC! , n° 255886, rec. p. 197, GAJA 23e éd. 101) ?

 

La CEDH a répondu NON à la première question (validation de la possibilité de manière prétorienne de changer le droit au nom d’un PGD comme en l’espèce via la décision Czabaj, conduisant à méconnaitre un article réglementaire du CJA… excusez du peu). 

La Cour considère que la définition, par voie prétorienne, d’une nouvelle condition de recevabilité, fondée sur des motifs justifiant l’évolution de jurisprudence ayant conduit à la création d’un « délai raisonnable » de recours, ne porte pas, alors même qu’elle est susceptible d’affecter la substance du droit de recours, une atteinte excessive au droit d’accès à un tribunal tel que protégé par l’article 6 § 1 de la Convention.

 

Et elle a répondu OUI à la seconde. OUI il aurait fallu des signaux, des informations pour que cela ne s’applique pas sans transition aux litiges en cours, même les plus récents. 

L’application immédiate aux instances en cours de cette nouvelle règle de délai de recours contentieux, qui était pour les requérants à la fois imprévisible, dans son principe, et imparable, en pratique, a restreint leur droit d’accès à un tribunal à un point tel que l’essence même de ce droit s’en est trouvée altérée. Il y a donc eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention. En ce qui concerne la requête n° 72173/17, du fait de la violation de l’article 6 § 1 de la Convention dont le requérant a été victime, la Cour estime que le juste équilibre requis par l’article 1 du Protocole n° 1 a été rompu et qu’il y a eu, en conséquence, violation de cet article.

Ce qui d’ailleurs ne manque pas de sel à plusieurs titres) puisque :

  • dans ces questions de délais raisonnables, il est amusant de voir le temps mis à ce que tout ceci aboutisse à un état du droit un peu stabilisé
  • c’est au nom de la sécurité juridique (du point de vue de la légalité des actes, du droit à avoir confiance dans le droit applicable, en quelque sorte) que cette décision Czabaj a été prise. Mais c’est, via le droit à un procès équitable de l’article 6 § 1, de la CEDH… que cette jurisprudence Czabaj  a été prise. Avec même si la CEDH ne le formule pas ainsi, une règle de base : on ne change pas les règles du jeu en pleine partie !
    Bref, la sécurité juridique a justifié l’arrêt Czabaj, mais c’est la sécurité juridique qui conduit à censurer son application immédiate.
  • c’est d’ailleurs en droit interne le Conseil d’Etat qui ces temps-ci s’est fait le chantre de ce droit, toujours au nom de la sécurité juridique, à ce que les citoyens n’aient pas de changement de règles sans délai suffisant pour s’adapter à ces nouvelles règles du jeu :
    • Ainsi que le rappellent les articles L. 221-5 et L. 221-6 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi en particulier lorsque l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.
      Ces principes, posés par le CRPA, résultent d’une jurisprudence désormais constante et, même, exigeante (CE, Assemblée, 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n° 288460, rec. p. 154 ; CE, Section, 13 décembre 2006, Mme , n° 287845, rec. p. 540).
    • le juge s’autorise lui-même à imposer, transitoirement, de telles transitions juridiques au delà de ce qui était prévu ou avec plus d’étapes que prévu (y compris si cela résulte de décisions de Justice et/ou de difficultés identifiées en cours de mise en oeuvre : CE, 30 décembre 2021, n°434004 et autres, à mentionner aux tables du recueil Lebon ;voir ici notre article).
    • c’est au nom de ce principe par exemple qu’en 2022 le Conseil d’Etat avait censuré l’application précipitée de la réforme de la procédure civile… en précisant qu’un délai indicatif de 3 mois eût été nécessaire (ce qui est un indice pour d’autre réformes)… et en semant, alors, le trouble dans le monde des civilistes (Conseil d’État, 22 septembre 2022, n° 436939, à mentionner aux tables du recueil Lebon ; voir ici cette décision et notre article)
    • par deux décisions assez différentes, le Conseil d’Etat a appliqué ce principe juridique en matière de réformes éducatives (4 février 2022, n° 457051 457052, d’une part, et n° 448017, d’autre part, à mentionner aux tables du recueil Lebon dans les deux cas).

 

NB : là encore ce n’est pas sans limites. Il n’y a ni atteinte à des « situations légalement acquises », ni à « des effets qui peuvent légitimement en être attendus » ? Alors il ne peut y avoir matière à invoquer le « principe de sécurité juridique » en dépit de l’extension spectaculaire de celui-ci. Cette précision, apportée par le Conseil d’Etat, est la conséquence logique (quoiqu’un brin lointaine) de la position du Conseil constitutionnel (voir Cons. const., 21 janv. 2016, n° 2015-727 DC. et CE, 7 juin 2023, n°471537 ; voir ici ces décisions et notre article). 

 

En tous cas, voici les références de cette décision de la CEDH :

CEDH, 9 novembre 2023, AFFAIRE LEGROS ET AUTRES c. FRANCE, requête n° 72173/17 et 17 autres

 

 

IV. Czabaj, les contentieux anciens, morts-vivants, en résurgence  (avec un mode d’emploi à sécuriser différemment selon les cas)

 

D’un point de vue opérationnel:
  • pour les contentieux à venir, cette décision de la CEDH ne changeait rien. La décision Czabaj est validée dans son principe, ce n’est que son application trop rapide sans signes avant coureurs qui est censurée.
  • Pour les contentieux passés, elle peut fortement influer, mais non sans quelques moyens de défense pour l’administration :
    • sur les affaires engagées par un requérant peu de temps après la décision de l’arrêt CZABAJ et qui seraient encore pendantes, ou encore susceptibles de recours devant la CEDH…  l’irrecevabilité soulevée par l’administration et acceptée (ou susceptible de l’être pour les affaires non encore jugées) par le juge, pour tardiveté, risque d’être censurée
    • pour les affaires en cours mais postérieures de plusieurs mois ou années par rapport à la date de lecture de la décision Czabaj… l’administration en défense pourra s’appuyer sur certaines formulations de la CEDH elle-même afin de rejeter pour tardif les recours de requérants qui par exemple en 2017 ou 2018, ne pouvaient plus prétendre être légitimes à ignorer « cette nouvelle règle du jeu »).
Avec en tous cas un effet « rebond », « rejeu »… résurgence pour d’anciens contentieux. Comme à la fin de ces films à suspens où revient une source de frayeur que l’on croyait enterrée. Bref, pour certains litiges, ce sera le retour de morts-vivants juridiques. La CEDH aurait du lire sa nouvelle décision le jour d’Halloween. Pour faire raccord.

 

 

 

 

V. Czabaj, côté judiciaire, la déchéance

 

L’Assemblée plénière de la Cour de cassation, ce 8 mars 2024, a refusé d’aligner sa jurisprudence sur celle, audacieuse, un brin contra legem (« contra reglementem » osera-t-on latiniser pour de faux)… du Conseil d’Etat.

Elle estime, à rebours du Palais Royal, donc, que si une personne n’est pas régulièrement informée des recours dont elle dispose pour contester “un titre exécutoire” sur lequel se fonde l’État pour lui réclamer de l’argent, elle n’est pas contrainte de former son recours dans le délai d’un an.

Elle avait, sur ce point, deux affaires à juger. Dans l’une, une commune avait réclamé à une société le paiement d’une taxe locale. La commune a notifié trois titres exécutoires à cette société. La Cour d’appel avait accepté d’importer le délai, raisonnable, d’un an dans sa jurisprudence judiciaire au diapason du Conseil d’Etat.

Dans la seconde affaire, une communauté d’agglomération avait réclamé à une société le paiement de factures d’eau. Elle a notifié deux titres exécutoires à cette société, qui les a contestés devant le juge judiciaire. Cette Cour d’appel, elle, avait refusé d’utiliser Czabaj, et elle avait donc accepté la recevabilité du recours de la société, dépassant pourtant le délai d’un an, contre ces titres exécutoires ayant des voies et des délais de recours non ou mal notifiés.

 

Il est à rappeler que :

  • l’article R. 421-5 du code de justice administrative prévoit que les délais de recours contre une décision administrative (individuelle en réalité ; les actes réglementaires n’ayant pas à être notifiés) ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision…. article donc, nullifié en quelque sorte par Czabaj (combiné avec un PGD diront les défenseurs de Czabaj ; ce que je ne puis qu’être.. étant moi-même avocat de collectivités publiques !).
  • l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que le débiteur d’une créance d’une collectivité locale dispose d’un délai de deux mois pour contester celle-ci devant la juridiction compétente, à compter de la notification de ce titre.
    … ce qui veut dire pour la Cour de cassation que ce délai ne court que s’il y a notification en bonne et due forme.

 

La Cour de cassation, se fondant sur ces dispositions, et refusant, donc,  de les combiner avec un principe général du droit de sécurité juridique du point de vue la norme juridique en cause et de l’administration… a posé de son côté comme étant un principe que le délai pour engager une action en justice contre une décision quelle qu’elle soit (civile ou administrative) ne peut commencer à courir que si deux informations ont été régulièrement notifiées à l’intéressé – les voies de recours dont il dispose et le délai qui lui est accordé pour agir.

Devant le juge judiciaire, la contestation d’un titre exécutoire passé le délai d’un an reste donc acceptable (si les voies et délais de recours ont été non ou mal notifiés) car ce même juge tient compte de règles de prescription qui, en tout état de cause, imposent une limite dans le temps à l’exercice des voies de recours… .

Par exemple, précise la Cour de cassation, dans son communiqué, s’agissant des créances de l’Etat, celles-ci ne pourront plus être réclamées à l’issue d’un délai de quatre ans.

Voici ces décisions :

Cass. plén., 8 mars 2024, n° 21-12.560, au Bull.

Cass. plén., 8 mars 2024, n° 21-21.230, au Bull.

 

 

 

 

VI. Czabaj, tentative de synthèse : des différences selon les instances 

 

D’où la tentative de synthèse que voici sauf si au Conseil d’Etat on passe le coup de fil qui s’impose consistant une bonne fois pour toute à faire modifier les textes réglementaires… et donc maintenant également législatifs… en ce domaine  :

 

 

VII. Synthèse via une vidéo de 4 mn

https://youtu.be/8axRT40W6-4