A quelles conditions une autorité publique indépendante peut-elle à la fois édicter des normes et, ensuite, en sanctionner les violations ?

Le Conseil d’Etat vient de rendre une intéressante décision n° 451835, en date du 15 octobre 2021, portant sur les principes de séparation des pouvoirs et d’impartialité, applicables à une autorité publique indépendance (en l’espèce le Haut conseil du commissariat aux comptes) doit à la fois édicter des normes et ensuite les faire respecter y compris disciplinairement.

Schématiquement :

  • I. Le Conseil d’Etat admet qu’une même autorité publique indépendante fasse des normes et ensuite sanctionne la violation desdites normes, sous réserve que soient garantis les principes classiques du contradictoire, des droits de la défense, d’indépendance et d’impartialité… et sous réserve de quelques séparations institutionnelles tout à fait minimales
  • II. Le Conseil d’Etat confirme que le principe d’impartialité s’impose au stade des formations en charge de sanctionner, mais pas au stade des structures en charge des poursuites, et que ce principe d’impartialité impose que la structure en charge des poursuites ne participe pas au délibéré. Ces points sont tout à fait confirmatifs de jurisprudences très constantes de la CEDH, du CE et du Conseil constitutionnel

Source :

Conseil d’État, 15 octobre 2021, n° 451835

 

I. Le Conseil d’Etat admet qu’une même autorité publique indépendante fasse des normes et ensuite sanctionne la violation desdites normes, sous réserve que soient garantis les principes classiques du contradictoire, des droits de la défense, d’indépendance et d’impartialité… et sous réserve de quelques séparations institutionnelles tout à fait minimales 

 

La société Mazars et M. H… ont subi de lourdes sanctions disciplinaires, émises par le Haut conseil du commissariat aux comptes.

Aux termes de l’article L. 821-1 du code de commerce, ce Haut conseil du commissariat aux comptes est une autorité publique indépendante.

Or, cette structure à la fois émet les normes relatives à la déontologie des commissaires aux comptes, au contrôle interne de qualité et à l’exercice professionnel, et à la fois prononce le cas échéant des sanctions en ce domaine.

Oui mais est-il conforme à la règle de séparation des pouvoirs,
issue de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789, que la même structure édicte des normes et en assure la sanction ?

Les requérants ont donc soulevé une QPC à ce sujet.

le Conseil d’Etat n’a pas estimé devoir transmettre ladite QPC au Conseil constitutionnel :

6. Les articles L. 821-1 et suivants du code de commerce prévoient notamment, ainsi qu’il a été dit plus haut, que le collège du Haut conseil du commissariat aux comptes adopte des normes relatives à la déontologie des commissaires aux comptes, au contrôle interne de qualité et à l’exercice professionnel et que sa formation restreinte exerce le pouvoir disciplinaire à l’égard des commissaires aux comptes. Les articles L. 824-1 et suivants du même code précisent notamment la nature des manquements et des sanctions dont sont passibles les commissaires aux comptes ainsi que la procédure disciplinaire applicable, qui prévoit l’engagement de la procédure par la saisine du rapporteur général ; une phase d’enquête conduite par le rapporteur général, qui entend notamment la personne intéressée et qui se conclut par un rapport adressé par le rapporteur général au collège du Haut conseil lequel, hors la présence des membres de la formation restreinte, délibère pour arrêter les griefs reprochés à la personne en cause, qui sont alors notifiés à la personne intéressée par le rapporteur général ; enfin, sur la base d’un rapport final du rapporteur général avec les observations de la personne intéressée, une saisine de la formation restreinte, qui, lors d’une audience publique, entend notamment la personne poursuivie, qui peut être assistée ou représentée par la personne de son choix – et qui peut, lorsqu’il existe une raison sérieuse de mettre en doute l’impartialité d’un membre de la formation, en obtenir la récusation – ainsi que les conclusions du rapporteur général ou de son représentant, avant de délibérer hors la présence des parties et du rapporteur général.

7. Eu égard à ce qui précède, d’une part, le principe du cumul au sein du Haut conseil d’un pouvoir d’élaboration de normes et de sanction de leur méconnaissance n’est pas, par lui-même, de nature à méconnaître les exigences découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le pouvoir de sanction confié à cette autorité étant organisé dans des conditions qui assurent le respect des droits de la défense, du caractère contradictoire de la procédure et des principes d’indépendance et d’impartialité. D’autre part, si aucune disposition du code de commerce ne fait obstacle à ce que des membres de la formation restreinte du collège du Haut conseil aient par ailleurs siégé dans les instances de ce Haut conseil chargées d’élaborer ou d’adopter les normes dont la formation restreinte est amenée à faire application lorsqu’elle se prononce sur les procédures individuelles dont elle est saisie, cette circonstance n’est pas non plus par elle-même de nature à méconnaître les exigences découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, la formation restreinte n’ayant à connaître que de litiges individuels.

8. Il résulte de ce qui précède que la question soulevée, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Il n’y a, par suite, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

Donc quelques petites séparations entre organes lors des procédures, avec quelques garanties à ces stades, suffisent à refaire une séparation des pouvoirs pourtant à tout le moins malmenée par la structuration même de ce haut conseil.

 

II. Le Conseil d’Etat confirme que le principe d’impartialité s’impose au stade des formations en charge de sanctionnermais pas au stade des structures en charge des poursuites, et que ce principe d’impartialité impose que la structure en charge des poursuites ne participe pas au délibéré. Ces points sont tout à fait confirmatifs de jurisprudences très constantes de la CEDH, du CE et du Conseil constitutionnel 

 

Les juridictions — administratives comme judiciaires — ont du faire évoluer leurs procédures afin d’assurer les exigences croissantes du droit national et européen en matière d’impartialité. Voir, pour ce qui est du juge administratif, par exemple :

Le Conseil constitutionnel et le juge administratif ont d’ailleurs en ce domaine de fortes exigences y compris au stade de sanctions ou de décisions, et ce en amont de toute phase juridictionnelle, bien sûr. Voir par exemple :

Idem ensuite quand est balayée une QPC au titre du principe d’impartialité toujours tiré de l’article 16 de la DDHC :

« Sur la question prioritaire de constitutionnalité relative aux articles L. 821-3-1 alinéa 1, L. 824-5, L. 824-8 alinéas 1 et 3 et L. 824-11, alinéas 7 et 8 du code de commerce :

« 9. Aux termes de l’alinéa 1 de l’article L. 821-3-1 du code de commerce :  » Le Haut conseil dispose d’un service chargé de procéder aux enquêtes préalables à l’ouverture des procédures prévues au chapitre IV du présent titre. Ce service est dirigé par un rapporteur général et composé d’enquêteurs habilités par ce dernier « . Aux termes de l’article L. 824-5 :  » Le rapporteur général procède à une enquête. Il peut désigner des enquêteurs pour l’assister. Le rapporteur général et les enquêteurs peuvent à cet effet : / 1° Obtenir du commissaire aux comptes, sans que celui-ci puisse opposer le secret professionnel, tout document ou information, sous quelque forme que ce soit ; ils peuvent en exiger une copie ; / 2° Obtenir de toute personne tout document ou information utile à l’enquête ; ils peuvent en exiger une copie ; / 3° Convoquer et entendre toute personne susceptible de leur fournir des informations ; / 4° Accéder aux locaux à usage professionnel ; / 5° Demander à des commissaires aux comptes inscrits sur une liste établie par le Haut conseil après avis de la compagnie nationale des commissaires aux comptes, de procéder à des vérifications ou d’effectuer des actes d’enquête sous leur contrôle ; / 6° Faire appel à des experts. / Toute personne entendue pour les besoins de l’enquête peut se faire assister par un conseil de son choix « . Les alinéas 1 et 3 de l’article L. 824-8 disposent que :  » A l’issue de l’enquête et après avoir entendu la personne intéressée, le rapporteur général établit un rapport d’enquête qu’il adresse au Haut conseil. Lorsque les faits justifient l’engagement d’une procédure de sanction, le Haut conseil délibérant hors la présence des membres de la formation restreinte arrête les griefs qui sont notifiés par le rapporteur général à la personne intéressée. La notification expose les faits passibles de sanction. Elle est accompagnée des principaux éléments susceptibles de fonder les griefs. (…) Le rapporteur général établit un rapport final qu’il adresse à la formation restreinte avec les observations de la personne intéressée « . Enfin, les alinéas 7 et 8 de l’article L. 824-11 prévoient que :  » Le rapporteur général ou la personne qu’il désigne pour le représenter assiste à l’audience. Il expose ses conclusions oralement. Il peut proposer une ou plusieurs des sanctions prévues aux articles L. 824-2 et L. 824-3 « .

« 10. La société Mazars et M. H… soutiennent que ces dispositions sont contraires à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en ce qu’elles ne garantissent pas suffisamment l’impartialité du rapporteur général.

« 11. Ces dispositions font du rapporteur général, qui est nommé par le président du Haut conseil et dirige un service spécifique du Haut conseil, l’organe en charge de l’instruction. A ce titre, il lui revient d’établir le rapport d’enquête transmis au Haut conseil et sur le fondement duquel ce dernier, statuant hors la présence des membres de la formation restreinte, arrête les griefs. Il lui revient également d’établir le rapport final, transmis à la formation restreinte avec les observations de la personne intéressée, laquelle peut consulter le dossier, présenter ses observations et se faire assister par un conseil à toutes les étapes de la procédure. Il peut assister à l’audience où il expose ses conclusions mais ne participe pas au délibéré. Dans ces conditions, l’organisation de la procédure de sanction devant le Haut conseil du commissariat aux comptes n’opère pas de confusion entre, d’une part, les fonctions de poursuite et d’instruction et, d’autre part, les pouvoirs de sanction.

« 12. Il résulte de ce qui précède que la question soulevée, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Il n’y a, par suite, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel. »

Le Conseil d’Etat est constant à apprécier largement cette impartialité, en disciplinaire, à l’aune d’une séparation entre l’autorité en charge des poursuites et celle vouée à juger. La phase des poursuites n’est pas astreinte à cette impartialité, notamment. Voir :

  • Voir à ce sujet : CEDH, 18 décembre 1974, X. c/ République fédérale d’Allemagne, n° 6541/74 (à ne pas confondre avec la décision de 1975 avec le même numéro, qui porte sur une autre étape de la même affaire) :

 

 

  • plus récemment, dans le même sens, le point a été confirmé par un arrêt Mme B… c/ ministre des solidarités et de la santé et la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche en date du 29 septembre 2021 (req. n° 432628). Dans cette affaire, le Conseil d’État a jugé que la méconnaissance du principe d’impartialité par les auteurs d’un rapport d’une mission d’inspection diligentée par l’administration n’entache pas en soi d’irrégularité la décision d’une juridiction disciplinaire. En effet, ce rapport constituant une pièce du dossier produite par l’administration et soumise au débat contradictoire au vu duquel la juridiction se prononce, il appartient seulement à cette dernière, au vu de ce débat, d’en apprécier la valeur probante. Voir :

En revanche, celui qui a instruit l’affaire (au stade des poursuites) ne peut se retrouver à la juger, bien sûr, au stade de procédures. Le Conseil constitutionnel a même élargi l’application de ce principe au delà des procédures purement sanctionnatrices :

« 7. Les dispositions contestées font interdiction au juge des enfants qui a renvoyé l’affaire devant le tribunal pour enfants de présider ce tribunal. Cependant, elles ne font pas obstacle à ce qu’un juge des enfants qui aurait instruit l’affaire, sans ordonner lui-même le renvoi, préside ce tribunal.
« 8. Le principe d’impartialité des juridictions ne s’oppose pas à ce que le juge des enfants qui a instruit la procédure puisse, à l’issue de cette instruction, prononcer des mesures d’assistance, de surveillance ou d’éducation. Toutefois, en permettant au juge des enfants qui a été chargé d’accomplir les diligences utiles à la manifestation de la vérité de présider une juridiction de jugement habilitée à prononcer des peines, les dispositions contestées méconnaissent le principe d’impartialité des juridictions. »
Décision n° 2021-893 QPC du 26 mars 2021
M. Brahim N. [Présidence du tribunal pour enfants par un juge des enfants ayant instruit l’affaire] Voir ici. 

Voir aussi exactement dans le même sens, pour ce qui est de l’autorité administrative en charge de la lutte contre le dopage :

 

A NOTER ENCORE :

 

Dans la même veine, mais avec un soupçon de prise en considération (compréhensible selon nous car ce magistrat ne se retrouvera pas ensuite en formation de jugement au fond) des difficultés d’organisation de la Justice administrative versus le respect des principes, le Conseil d’Etat a estimé que le juge administratif qui a statué en qualité de juge du référé-liberté peut aussi statuer en référé-suspension :

 

Voir aussi CE, Section, Avis, 12 mai 2004, Commune de Rogerville, n° 265184, p. 223 ; CE, 18 février 2005,,, n° 268952, T. pp. 1023-1031-1050.

Voir également :

 

Dans de telles structures, sécuriser la procédure passe donc par une stricte séparation des fonctions de poursuites et de celles de jugement, mais sur ce point nous sommes en droite ligne de jurisprudences fortement établies.